«Важно не останавливаться на достигнутом»

В эксклюзивном интервью сетевому изданию «Цифровые Закупки» Михаил Евраев  рассказал о тонкостях нормотворчества и регулирования закупок на основе своего опыта работы в должности заместителя руководителя ФАС России.

Ценность предлагаемого материала мы считаем очевидной: есть исторические основания считать Михаила Евраева одним из авторов  действующей контрактной системы. Напомним, что большая часть  профессиональной биографии нашего собеседника связана с закупками (с 2004 по 2021 год, за исключением пятилетнего периода в должности замминистра связи и массовых коммуникаций).

– Михаил Яковлевич, практически с самого начала проекта Вы являетесь другом  Форума-выставки  «ГОСЗАКАЗ».  На Ваших глазах происходило его становление и развитие. Оглядываясь назад, расскажите –  какое место эта площадка занимала на старте и какой статус она имеет теперь? Что лично Вас связывает с этим мероприятием?

– С самого начала Форума-выставки «ГОСЗАКАЗ»  было ощущение, что это очень живая история, с долгосрочными перспективами. Первый год проведения форума совпадает с работой над первым законом о закупках, 94-ФЗ, который мы инициативно начали писать в 2004 и закончили в 2005, а с 1 января 2006 года он вступил в действие. Систему госзаказа мы тогда выстраивали с нуля, поэтому было важно общаться и слышать друг друга. На форуме собиралось большое количество ярких представителей регионов, у нас проходили жаркие дискуссии и мы находили многих единомышленников. Тогда было очень интересное время, у всех был огромный заряд позитивного «драйва» и мы с сумасшедшей скоростью двигались по развитию  реформы.  Сегодня уже пройдено несколько итераций закона: условно говоря, сначала «становление», затем был «откат назад», потом «возрождение». А на момент проведения первого форума у нас в руках вообще ничего не было, кроме нескольких страниц старого закона и указа Президента с общими словами о необходимости «эффективного» размещения госзаказа. Поэтому начинали с чистого листа. Огромный вклад в реформу госзаказа привнесли очень многие люди, и если начать называть фамилии, то придется первые две страницы интервью посвятить только этому. Поэтому я решил никого не называть, а просто чуть позже написать отдельную статью про историю госзаказа в лицах, чтобы ни про кого не забыть и никого не обидеть. Потому что это был очень большой труд многих по-настоящему сильных людей.

Все эти годы Форум-выставка «ГОСЗАКАЗ» был постоянным спутником контрактной системы. Конечно, специалисты собираются не только на этой площадке, но отраслевое событие такого масштаба, охватывающее всю повестку закупок, проходит именно здесь. Диалог на столь масштабном уровне сегодня нужен не только тем, кто работает в рамках государственного заказа; многие коммерческие компании заинтересованы в конкурентных закупках, прозрачная система закупок – это экономия издержек для них. Профессиональному сообществу нужно делиться своим опытом, влиять на качество закона. Для большинства предпринимателей именно госзаказ сейчас является средством расширения бизнеса, поэтому приходится следить за изменениями в законодательстве и за правоприменительной практикой.  На определенном профессиональном этапе я уходил из сферы закупок, когда работал в Минкомсвязи (с 2012 по 2018 год). Когда я уже от ФАСа в 2019 году  пришел на Форум-выставку «ГОСЗАКАЗ», почувствовал, будто вернулся домой…

Буква закона и азбука развития

– Назовите, пожалуйста, ТОП знаковых решений ФАС за последние два года, которые были приняты, в том числе под влиянием общественной дискуссии.

– Если суммировать результаты, то следует выделить три направления, по которым мы двигались: совершенствование законодательства совместно с коллегами из Минфина и Федерального казначейства, унификация правоприменительной практики в стране и повышение внутренней эффективности и дисциплины в ФАС России.

К знаковым решениям в изменении законодательства можно точно отнести весь блок изменений, который касается сферы строительства.  Во-первых, введение простого согласия вместо многостраничных заявок, которые ранее требовались от предпринимателей. Причем процедура «согласия» была введена и на аукционе, и на конкурсе. Это огромный шаг вперед. Помимо ухода от лишнего формализма, резко снизились возможности для манипулирования, отбора «своих», выкидывания «не своих»,  выросло качество конкурентной среды.

Также изменились нормы по оценке и сопоставлению заявок на конкурсе по строительству  – были полностью исключены субъективные критерии оценки. Теперь оценка на конкурсе осуществляется только по количественно измеряемым критериям. Эти изменения были ключевыми условиями достигнутой договоренности на совещании у Марата Шакирзяновича Хуснуллина о предоставлении заказчику права выбора процедуры торгов по строительству – на аукционе или конкурсе. И это яркий пример того, как можно конструктивно обсуждать сложные вопросы и вместе находить хорошие решения.

Кроме того, в сфере строительства электронный аукцион теперь начинается всего лишь через четыре часа после окончания подачи заявок, а не через несколько дней, как это было до этого. Это значительно ограничивает возможности для сговора, хотя все равно это целых 4 часа. Следующим шагом должен быть переход к двухчасовому интервалу, причем не только для электронных аукционов по строительству, но и для всех закупок, что уже сейчас заложено в «оптимизационном» законопроекте. Ну а в дальнейшем надо стремиться перейти к нулевому интервалу – по сути, исключить первую часть заявки. Подача ценового предложения на электронном аукционе должна сопровождаться автоматической проверкой правоспособности компании участвовать в закупке (в том числе, проверка ее членства в СРО и наличия исполненного контракта при крупной закупке), а также блокированием необходимого размера обеспечения по заявке.  Только в этом случае мы решим все вопросы со «сговорами» и со сложившейся практикой распространения конфиденциальной информации об участниках торгов.

Кроме того, были исключены многие нормы, которые тормозили закупки, связанные с «бумажной» экспертизой, избыточным планированием, необходимостью проведения «цикличных» торгов и так далее.

Значительным шагом вперед, во многом благодаря поддержке правительства Москвы, стало введение в закон электронных магазинов. Это пока, конечно, не совсем те нормы, которые хотелось бы видеть в итоге, но это максимум того, что можно было сделать при наличии действующей редакции соглашения ЕврАзЭс.

Для дальнейшего движения в этом направлении необходимо внести электронные магазины в это соглашение, что откроет  возможности, не вступая в противоречие с законодательством ЕврАзЭс,  развивать это направление в национальном законодательстве. В будущем такие закупки постепенно вытеснят традиционные формы торгов и станут самыми распространенными вне зависимости от цены торгов, потому что это оперативно, конкурентно, качественно и удобно. Но для этого надо еще будет и усовершенствовать саму процедуру закупок на электронных магазинах, и ввести «быструю» – в течении нескольких часов онлайн-процедуру рассмотрения жалоб на такие закупки.

– Возможно, к числу резонансных нормативных изменений относится и «реабилитация» прав поставщика? Ведь благодаря позиции ФАС снизилось количество односторонних расторжений контрактов…

– Прежде всего, мы стали рассматривать дела по включению компаний в РНП по существу. До этого  применялся формальный подход – если заказчик вовремя отправил все уведомления, то поставщик автоматически включался в РНП  и терял обеспечение по контракту. Конечно, это было неправильно. Если контракт расторгнут с поставщиком необоснованно, то он не только не должен включаться в РНП, но и должен получить официальную позицию ФАСа об этом, с которой может пойти в суд за взысканием убытков. Кроме того, в этих случаях мы стали направлять информацию органам финансового контроля для проверки недобросовестных заказчиков. При этом надо отметить, что примерно в 60% случаев заказчики расторгают контракты абсолютно обоснованно в связи с их некачественным исполнением. Но 40% необоснованных расторжений  контрактов – это тоже не мало. Поэтому и в законе, и в правоприменительной практике ФАСа должен быть баланс между правами и обязанностями заказчиков и предпринимателей. В этой части закон необходимо скорректировать, поскольку такого баланса на сегодняшний день в законодательстве нет.

Кстати, мы даже ввели практику мониторинга решений территориальных органов ФАСа по вопросам включения в РНП, чтобы в тех случаях, когда решения приняты неправильно, компании в РНП не включались.

Хозяйственная этика закупок – «белые секторы и красные линии»

– Вы много сил потратили на создание единой правоприменительной практики в территориальных УФАС. Что для этого было сделано? На что это повлияло?

–  Во многих случаях для исправления ситуации не обязательно редактировать законодательство, достаточно усовершенствовать или унифицировать практику на всей территории страны.

Мы много времени уделили тому, чтобы создать своего рода «комплаенс в госзаказе», то есть заранее дать разъяснения по наиболее спорным ситуациям, чтобы заказчики и предприниматели работали в заранее определенных правилах, а не гадали, какого решения им ждать от контролирующих органов. Это то, что все люди хотят видеть от системы госзаказа. Когда правила изначально понятны, то и работать все могут в спокойной обстановке, и многочисленных семинаров не требуется.  Конечно, было бы еще лучше – если бы все эти вопросы были прямо обозначены в законодательстве, но этого мы все еще долго бы ждали, а работать заказчикам надо сегодня, они сидеть и ждать не могут. Поэтому нами было дано более 20 разъяснений системного характера, которые были размещены и на сайте ФАСа, и доведены до всех участников контрактной системы через ЕИС.

Кроме того, на постоянной основе, примерно раз в 1,5 месяца, мы проводили совещания в режиме видеоконференцсвязи, куда приглашали все территориальные управления ФАСа, а также уполномоченные на размещение госзаказа и контролирующие органы субъектов РФ и муниципальных образований – столиц субъектов РФ. Обычно это было более 1,5 тыс. человек и у нас был «открытый микрофон» и интересное, профессиональное обсуждение всех сложных вопросов. Для огромного количества людей это была возможность задать прямой вопрос, высказать свою точку зрения, прояснить ситуацию или обратить внимание на неоднородную практику ФАСа в регионах. Именно на основании таких обсуждений, вопросов от тех, кто «на земле» занимается вопросами госзаказа и готовились разъяснения. Среди ключевых из них можно вспомнить такие, как о закупках малого объема, по допуску на торги по строительству на основе генподряда и вопросам его подтверждения,  по ремонту и содержанию дорог, по пассажирским перевозкам, по одобрению крупных сделок, по отличию «используемого» товара от «поставляемого», многие другие.

Проще говоря, была создана защита для всех участников контрактной системы от того, что кто-то может признать их действия нарушением при том, что они работали по обозначенным правилам. В профессиональном сообществе начали понимать, какие подходы у ФАС, какой логикой руководствуется антимонопольная служба. И мы начали строго следить за тем, чтобы эта логика ФАСа была релевантной и обязательной для всех территориальных управлений службы по всей территории страны. Для этого мы создали специальный отдел, который следил за единством правоприменительной практики и сразу реагировал в случаях отклонения от нее. После этого количество писем от участников контрактной системы с жалобами на решения территориальных управлений или на дачу разъяснений по спорным вопросам сократилось примерно на 70% или даже больше.

Кроме того, мы унифицировали практику по аналогичным вопросам между 44-ФЗ, 223-ФЗ и отраслевыми торгами на продажу имущества или имущественных прав, например, по вопросам электронной подписи или наличия обязательных реквизитов в жалобах.

Дисциплинарная реформа ФАС: «контроль должен быть быстрым»

– Можно ли сказать, что антимонопольная служба стала действовать более оперативно и последовательно? Расскажите о внутренней «дисциплинарной» реформе ФАС, к которой, Вы также имеете непосредственное отношение.

– Когда я вернулся в ФАС, то сразу обратил внимание на то, что многие решения ведомства не изготавливались вовремя, причем это было распространенной практикой. В некоторых случаях решения могли не изготавливаться месяцами. Это при том, что формально все решения по жалобам по 44-ФЗ должны были приниматься в течение пяти рабочих дней, а размещаться в течении трех рабочих дней.  Кроме объективных причин (большая нагрузка на некоторые территориальные управления, крайне низкая заработная плата, высокая текучесть кадров), были и субъективные факторы. Что мы сделали?  Вначале пытались беседовать со всеми, наказывать исполнителей и так далее. Но ничего не помогало. Тогда мы привязали по определенной экономической модели в зависимости от нагрузки персональные премии руководителей территориальных управлений ФАС к соблюдению ими сроков по рассмотрению жалоб и размещению решений. При этом дали им инструмент получения информации о тех жалобах, размещение решений по которым скоро станут просроченными. Благодаря Федеральному казначейству из ЕИС каждый день руководителям территориальных управлений начала поступать такая информация. При этом если просрочек нет – то руководитель получает дополнительную премию.

Мы эту систему ввели в 4 квартале 2020 года. В результате, всего за три месяца просрочки по рассмотрению жалоб и размещению решений по ним с 40% упали до 5%, и теперь несвоевременно размещенные решения стали редкостью.  То есть вопрос всегда заключается в создании правильной экономической мотивации к получению необходимого результата.

При этом, конечно, контроль должен быть не только корректным по существу, но и быстрым. Иначе такой контроль перестает быть эффективным.  Почему многие люди не ходят в суды?.. Потому что это долго и муторно. В ФАСе есть возможность защитить свои права всего за пять (!) рабочих дней. Нет ни одной процедуры в стране, которую бы контролирующий орган проводил так оперативно. Именно поэтому эта процедура и пользуется спросом.

При этом мы сами предложили внести изменения в закон и сократить сроки рассмотрения вопросов по включению в РНП с 10 рабочих дней до 5, что и было реализовано в 44-ФЗ. Хотя, конечно, это вызвало бурную реакцию со стороны многих территориальных управлений ФАСа. Но мы смогли подняться над ведомственными интересами и принять правильное решение о сокращении сроков.

Также мы начали переходить на рассмотрение жалоб в онлайне по крупным торгам еще за год до пандемии, что дало возможность в ее начале буквально за две недели полностью уйти от рассмотрения жалоб в очной форме.

Контрактная идеология – есть ли свет в конце… закона?

– Является ли техническое оснащение контрактной системы двигателем для развития законодательства? Появляются новые возможности, и мы тут же корректируем закон?..

– Нет, все наоборот. Больше всего отстают правила. Мы идем огромными шагами вперед и опережаем другие страны с точки зрения цифровизации закупок. Но самое большое, что у нас отстает – это законодательство, здесь мы движемся крайне медленно. Характерный пример – тот же «оптимизационный» пакет, который обсуждается уже целый год. Это ситуация, типичная не только для госзаказа – она общая по стране. Законотворческий процесс в России стал настолько костным и неповоротливым, что позитивные изменения проводить очень трудно. Многие реформы, которые можно было проводить в начале 2000-х годов, теперь были бы невозможны в принципе. А расстояние, которое раньше проходилось преодолевать за один день, сейчас и за год вы можете не пройти.

– Означает ли это, что принятие «оптимизационного» пакета также может затянуться?.. И что по поводу его содержания?

– Думаю, что в результате он будет все-таки принят. Возможно, даже на весенней сессии. Но неизвестно, какие очертания некоторые положения в тексте законопроекта приобретут ко второму чтению. Например, возможность предпринимателей защищать свои права при одностороннем расторжении контракта. Эти нормы могут вообще покинуть текст законопроекта. У нас была большая и тяжелая дискуссия на эту тему, в результате которой мы достигли трудного компромисса со всеми сторонами. Не удивлюсь, если эти компромиссы будут сейчас пересмотрены. При принятии решений на уровне законодательства всегда определенный приоритет имеют заказчики, потому что это федеральные или региональные органы власти, которые и принимают решения по тексту закона или влияют на эти решения. Предпринимателей в этом процессе практически нет. Поэтому все зависит от зрелости тех, кто занимается вопросами изменения законодательства в разных органах власти и от их желания принять не те решения, которые им выгодны, а те, которые правильные. К сожалению, так бывает далеко не всегда.

В целом «оптимизационный» законопроект содержит много правильных изменений, направленных на упрощение и упорядочивание системы закупок, борьбу со сговором и «профессиональными» жалобщиками, внедрение современных технологий и экономических новаций.

– Вам приходилось участвовать в большом количестве согласительных совещаний. Были ли на них острые моменты, когда Вам, скажем, приходилось повышать голос, чтобы донести свою позицию?

– Спорных вопросов было много и это всегда были обширные дискуссии. Важно иметь хорошо аргументированную позицию, а выходить из себя при этом совершенно бесполезно – так можно сделать только хуже тому проекту, который вы отстаиваете. К примеру, большое сопротивление вызвал Рейтинг деловой репутации, который со стороны Антимонопольной службы был внесен в «оптимизационный» законопроект. Рейтинг позволит снизить экономическую нагрузку на компании, имеющие за спиной качественно исполненные контракты. Предполагается, что Рейтинг участников будет формироваться в автоматическом режиме в  ЕИС, исходя из таких критериев, как стоимость исполненных ими контрактов, их количества и качества (соотношения штрафных санкций к цене контрактов), а также будет учитываться, была ли компания в РНП или нет. В дальнейшем Рейтинг деловой репутации участников может использоваться в целях оценки заявок участников, для допуска на крупные торги, а также для снижения размера обеспечения по заявке или по контракту для компаний, имеющих высокое значение рейтинга.

По сути, Рейтинг оцифрует понятие репутации и сделает ее по-настоящему ценным бизнес активом для участников.

Так вот, на  определенном этапе прохождения «оптимизационного» законопроекта Рейтинг взяли и исключили из текста. Пришлось настаивать на том, чтобы Рейтинг все же появился в «оптимизационном» законопроекте, и в редакции, одобренной Правительством, он есть. Но при этом у меня нет уверенности, что Рейтинг останется в итоговом варианте «оптимизационного» законопроекта. Но зато у меня есть уверенность, что рано или поздно эта идея в любом случае будет реализована и что именно за этой идеей будущее всей системы госзаказа.

Так же как и за развитием электронных магазинов закупок. Здравые мысли всегда пробьют себе дорогу, как бы кто это не тормозил. На эту тему очень точно выразился Игорь Юрьевич Артемьев в ходе одного из совещаний: «Друзья, вам прогресс не остановить!»

– Михаил Яковлевич, нет ли такого ощущения, что реформа системы закупок –  это возрождение хорошо забытого старого, из 94-ФЗ?

– Мы действительно восстанавливаем многие правильные нормы, ранее действовавшие в 94-ФЗ. Так, например, из 94-ФЗ в закон вернулась норма о том, что если контракт не исполняется или исполняется плохо, то заказчик при его расторжении и включении компании в РНП, может заключить контракт с тем, кто занял второе место на торгах, без проведения новых процедур.

Или, например, постепенное восстановление нормы о том, что не надо проводить торги до посинения, если на них никто не приходит, а можно прийти в ФАС и через согласование заключить контракт с единственным поставщиком на условиях документации торгов.

На примере закона о закупках мы убедились, что бывают не только этапы развития, но и провалы, и периоды стагнации. Потом мы все мужественно, на протяжение долгих лет восстанавливали утерянные нормы, хотя на тот момент требовался всего лишь один небольшой шаг вперед, чтобы за полгода/год подтянуть 94-ФЗ до необходимого уровня.

Вообще, создание по настоящему добросовестной конкурентной среды – это дело сложное, потому что это всегда наступает на многие интересы и вызывает большое сопротивление.

– Что бы Вы пожелали участникам приближающегося Форума-выставки «ГОСЗАКАЗ»?

– В первую очередь, желаю всем хорошего общения! Думаю, что все уже соскучились по живому профессиональному диалогу в обычной человеческой форме, тем более, что многие за это время стали друзьями.  Уверен, что несмотря на все трудности, мы движемся вперед. Возможно не очень быстрыми темпами, но развитие есть. Это важно –  не останавливаться на достигнутом.

Беседовал: Павел Лисин, главный  редактор сетевого издания «Цифровые Закупки»