О правилах госзакупок для производителей стран ЕАЭС рассказал член Коллегии (министр) по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК Арман Шаккалиев

В 2021 году вступили в силу Правила определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей государственных закупок. С этого момента госзакупки ЕАЭС получили новый вектор развития. Правила предусматривают создание равных условий для производителей стран ЕАЭС при участии в госзакупках, призваны повысить уровень локализации промышленных производств на территориях государств ЕАЭС, заменить товары третьих стран евразийскими. О том, как происходит данный процесс, в интервью «Вестнику» рассказал член Коллегии (министр) по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК Арман Абаевич Шаккалиев.

Шаккалиев Арман Абаевич родился 1 декабря 1977 года в городе Балхаш Карагандинской области в Казахстане.

В разные годы занимал руководящие должности в министерствах финансов, экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан. Работал в системе технического регулирования: директор Казахстанского института стандартизации и сертификации (2008–2016 гг.)​, директор Департамента технического регулирования и аккредитации Евразийской экономической комиссии (2016–2018 гг.), председатель Комитета технического регулирования и метрологии в Министерстве по инвестициям и развитию и Министерстве по торговле и интеграции Республики Казахстан (2018–2020 гг.).

Член-корреспондент Международной инженерной академии. С 6 ноября 2020 года – член Коллегии (министр по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК.

– Арман Абаевич, этот год стал знаковым для госзакупок стран ЕАЭС. С 12 января начали действовать Правила определения страны происхождения товаров, призванные обеспечить равный доступ к госзакупкам ЕАЭС производителям всех стран Союза. (Расскажите, как реализуются нововведения? Что сегодня происходит с госзакупками в ЕАЭС в целом?

А. А. Шаккалиев: Сфера госзакупок является основой для развития производств, создания цепочки и роста добавленной стоимости, привлечения инвестиций. Госзакупки могут стать «единым полотном», связующей платформой, на которой производитель независимо от резидентства может беспрепятственно участвовать в госзакупках любого государства-члена ЕАЭС. Это точка консолидации единого евразийского экономического пространства, которая будет способствовать развитию справедливой конкуренции.

«Сильные – вместе» – это девиз, который поможет добиться синергии от создания доступного для поставщиков Евразийского экономического союза рынка госзакупок, действующего по общим правилам. И мы все чаще видим дружественные посылы со стороны государств, когда при установлении ограничений для иностранных товаров, предоставляются исключения для товаров стран ЕАЭС.

Более того, успехи в совместных действиях уже есть. И как раз одним из наиболее важных достижений Евразийской экономической комиссии за последнее время можно по праву считать решение вопроса по реализации механизмов и условий определения страны происхождения товаров для целей госзакупок. Это стало возможным благодаря тесному взаимодействию не только государственных органов, но и активному участию бизнеса – наших производителей.

Советом Комиссии утверждены Правила определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей госзакупок, которые предусматривают условия производства по 263 видам товаров 10 отраслей промышленности. В случае соответствия Правилам такой товар считается происходящим из государства-члена Союза.

Правила устанавливают необходимость проведения определенных операций при производстве, достижения высокого уровня локализации. Это основа для повышения уровня добавленной стоимости, создания рабочих мест, привлечения инвестиций для модернизации производств. Кроме того, важнейшим элементом Правил является кооперационный принцип, который стимулирует создание в рамках ЕАЭС кооперационных цепочек между производителями государств-членов.

Отмечу, что по итогам 2020 года рынок госзакупок ЕАЭС оценивается в 135 млрд долларов США. В апреле, в рамках реализации Правил, мы запустили евразийский реестр промышленных товаров для целей госзакупок. Это цифровая платформа, размещение сведений о товаре на которой позволяет обеспечить производителям доступ к госзакупкам.

– Как воспринял бизнес утверждение Правил?

А. А. Шаккалиев: Могу сказать – с радостью! Они позволяют предоставить беспрепятственный доступ поставщикам определенных видов промышленных товаров к участию в госзакупках стран ЕАЭС, снимают существующие административные барьеры и, соответственно, сокращают расходы бизнеса. В реестр, о котором я говорил, только за 5 месяцев с момента существования по заявкам производителей включено более 4 000 3 800 товаров.

Для ознакомления с новыми Правилами, а также для того, чтобы побудить производителей стран ЕАЭС активно включать сведения о своих товарах в евразийский реестр, мы на регулярной основе проводим заседания Общественных приемных. Такие заседания – формат прямого взаимодействия и диалога с бизнесом.

С начала этого года уже более тысячи человек приняли участие в подобных встречах в разных странах ЕАЭС. Их тема – госзакупки, а именно Правила и Евразийский реестр. В мероприятиях, помимо экспертов Комиссии, принимают участие представители уполномоченных органов стран ЕАЭС и непосредственно сами производители. Мы рассказываем о нововведениях, консультируем. Производители, в свою очередь, задают интересующие их вопросы.

Для нас важно быть открытыми, мы готовы оперативно реагировать на потребности бизнес-сообщества. Успешное развитие бизнеса стран-участниц ЕАЭС является лакмусовой бумажкой нашей работы, правильности выбранного пути развития.

– Какие еще задачи в этой сфере вы ставите?

А. А. Шаккалиев: Стратегией евразийской интеграции до 2025 года, которую утвердили главы государств-членов ЕАЭС, предусмотрена полноценная цифровизация госзакупок в странах ЕАЭС. Перевод в электронный формат квалификации поставщиков позволит нам значительно снизить административную нагрузку на бизнес и обеспечить достоверность предоставляемых сведений, так как исключается необходимость предоставления сведений, которые могут быть получены от уполномоченных госорганов, и будут поступать в автоматическом режиме из государственных баз данных.

По отдельным оценкам экспертов, экономия по результатам проведения процедур госзакупок в электронном формате составляет порядка 10–15 процентов от начальной цены.

В этом году мы также достигли позитивных тенденций в решении вопроса взаимного признания электронной цифровой подписи. Комиссией подготовлен и принят соответствующий план мероприятий для всех пяти стран-членов ЕАЭС. Основной ожидаемый результат от его реализации – разработка единых правил признания ЭЦП и проверки ее подлинности. Закрепление этих правил в праве ЕАЭС позволит сформировать правовые основы, необходимые для решения данного вопроса, и обеспечить взаимное признание ЭЦП.

Еще одним элементом свободного доступа на рынки госзакупок государств ЕАЭС станет решение вопроса взаимного признания банковских гарантий. Этого от нас также ожидает бизнес. И мы надеемся, что процесс подготовки проекта Соглашения о взаимном признании банковских гарантий при осуществлении госзакупок при участии министерств финансов и центральных банков получит дополнительный импульс.

Каждый участник рынка госзакупок, находясь в одной стране ЕАЭС, должен иметь возможность онлайн участия в госзакупках в другой стране. Эту задачу перед нами ставит Договор о Евразийском экономическом союзе, а именно статья 88 Договора.

– В сферу компетенций блока по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК входит контроль за соблюдением правил конкуренции на трансграничных рынках. В одном из интервью вы сказали, что цели наказать, оштрафовать представителей бизнеса перед Комиссией не стоит. Штрафные санкции – последняя мера, к которой стоит прибегать, а главная задача – это восстановление конкуренции. Вы говорили про механизмы «мягкого регулирования» и новые инструменты – предостережения и предупреждения. На какой стадии находится работа по их внедрению в право ЕАЭС?

А. А. Шаккалиев: Прежде всего меры по защите конкуренции должны быть направлены на недопущение и пресечение недобросовестных действий, нарушающих правила конкуренции. Инструменты могут быть разные – как карательные, в виде штрафных санкций, так и превентивные, такие, как «мягкое регулирование».

С 2017 года Комиссией рассмотрено 88 заявлений, проведено 40 расследований по признакам различных составов нарушений правил конкуренции, возбуждено 18 дел, по результатам которых Коллегией Комиссии принято 11 решений.

Отвечая на ваш вопрос о внедрении в право ЕАЭС механизмов «мягкого регулирования», отмечу, что Протоколом о внесении изменений в Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, подписанным 1 октября 2019 года и вступившем в силу 15 июля 2021 года, внесены изменения в части наделения Комиссии полномочиями по выдаче предупреждений и предостережений.

Предостережение может быть вынесено должностному лицу хозсубъекта, а также физическим лицам на основании публичного заявления о планируемом поведении на трансграничном рынке, если оно может привести к нарушению общих правил конкуренции, и при этом нет причин для принятия определения о начале расследования, так как планируемые действия еще не осуществлены. Главная задача данного механизма – предостережение лица от совершения им действий, которые могут повлечь за собой нарушение Договора о ЕАЭС.

Другой механизм – предупреждение. По сути, это акт Комиссии о необходимости устранить признаки нарушений правил конкуренции, а также причины и условия, способствовавшие их возникновению. Субъект рынка, получивший предупреждение, должен будет рассмотреть его в определенный срок и уведомить Комиссию о его исполнении, приложив подтверждающие материалы. В противном случае Комиссия вынесет определение о начале проведении расследования.

Как я уже говорил, перед нами цели наказать не стоит. Однако есть составы нарушений правил конкуренции, по которым механизмы «мягкого регулирования» применяться не могут.

— В каких случаях рассчитывать на получение предупреждения нельзя?

А. А. Шаккалиев: Нельзя в трех случаях: если выявлены признаки запрещенных соглашений между хозсубъектами, злоупотребления доминирующим положением, которое выразилось в установлении либо поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, а также в случае выявления в действиях субъекта рынка признаков нарушения, по которому ранее в течение 24 месяцев уже выдавалось предупреждение либо принималось решение по итогам рассмотрения дела.

– А если правонарушение все-таки совершено, но хозсубъект, осознав, скажем так, всю тяжесть содеянного, обратился в Комиссию с заявлением об участии в антиконкурентом соглашении. Вправе ли он рассчитывать на смягчение штрафных санкций?

А. А. Шаккалиев: Сейчас проходит стадию обсуждения с представителями уполномоченных органов государств ЕАЭС Порядок освобождения от ответственности. Он детализирует механизм подачи лицами заявлений о заключенных ими антиконкурентных соглашений либо об участии в них, а также определяет условия освобождения от ответственности.

Например, лицо вправе будет подать заявление и рассчитывать на освобождение от ответственности при следующих условиях:

1. Если оно первым обратилось в Комиссию, и при этом Комиссия не располагала сведениями и документами о совершенном правонарушении.
2. Если данное лицо отказалось от участия в антиконкурентном соглашении.
3. Если представленные лицом сведения и документы являются достаточными для установления Комиссией события правонарушения.

Освобождению от ответственности будет подлежать лицо, первым выполнившее все указанные условия. Проект разработан с учетом оценки международного опыта, в том числе антимонопольных органов государств-членов ЕАЭС.

– Сегодня динамично развиваются цифровые рынки, многие бизнес-процессы переходят в онлайн. Как контролируется состояние конкуренции на них? Нужны ли для этого новые инструменты?

А. А. Шаккалиев: Практика антимонопольного контроля цифровых рынков только формируется. Мы проводим работу в части определения подходов оценки состояния конкуренции на цифровых рынках, а также процедур отнесения таких рынков к трансграничным (подтверждение наличия полномочий Комиссии).

В мировой практике в фокусе внимания антимонопольных органов традиционно находятся вопросы определения как географических, так и продуктовых границ рынков, доля субъектов на таком рынке. Однако традиционные подходы к определению географических границ товарных рынков в большей своей части подходят для классических товарных рынков. Их применение затруднено при оценке конкуренции на цифровых рынках, где, по сути, границы размываются.

В мае этого года Коллегия Комиссии одобрила и рекомендовала к применению антимонопольным органам стран ЕАЭС обзор «Конкурентное регулирование на цифровых рынках», подготовленный антимонопольным блоком Комиссии на основе анализа международного опыта, а также опыта стран ЕАЭС по пресечению нарушений на цифровых рынках. В качестве одного из выводов в обзоре отмечено, что методы антимонопольного регулирования требуют дальнейшего изучения и обсуждения с экспертами.

Если говорить о правоприменительной практике Комиссии, то в настоящее время мы проводим три расследования на цифровых рынках.

Первое – на рынке услуг доступа к сервису агрегаторов такси. Оно стало результатом исследования Комиссией рынка перевозки пассажиров и багажа, которое показало наличие влияния агрегаторов на рынок в части устранения конкуренции среди перевозчиков.

Второе расследование касается рынка предоставления услуг рекламы в поисковой выдаче цифровых экосистем. Число участников на рынке поиска ограничено, и услуга рекламы в поисковой выдаче по определенным характеристикам уникальна для рекламодателей, особенно с точки зрения широкого инструментария по таргетингу отдельных категорий пользователей. Само по себе ограниченное число субъектов, предоставляющих услуги на одном рынке, создает условия для формирования рыночной власти и способствует возникновению соответствующих рисков злоупотребления этой властью, а, следовательно, интересы рекламодателей могут быть ущемлены.

Третье расследование – на рынке предоставления услуг магазинов приложений на базе операционных систем мобильных устройств, ставшее результатом исследования данного рынка, где были отмечены антиконкурентная практика навязывания разработчикам мобильных приложений определенных платежных систем и отсутствие технической возможности использования альтернативных платежных инструментов. В настоящее время вопрос навязывания платежной системы рассматривается не только в ЕАЭС, но и во всем мире в силу глобального характера данного рынка.

Евразийская экономическая комиссия становится значимым игроком на международной арене, в том числе и в вопросах, касающихся сферы конкуренции. Расскажите, как сегодня выстраиваются отношения с международным конкурентным сообществом?

А. А. Шаккалиев: Приоритеты нашей работы на международном направлении – три основные площадки: ОЭСР, ЮНКТАД и Международная конкурентная сеть. Кроме того, для нас важно сотрудничество с региональными организациями, наделенными наднациональными полномочиями в сфере конкуренции, в том числе Еврокомиссией.
С целью совершенствования регулирования в сфере защиты конкуренции, анализа действующего законодательства и институциональной структуры ЕАЭС с подразделением ОЭСР по конкуренции достигнуто соглашение о проведении экспертного обзора. Работа над ним уже близка к финалу. Итоговый документ будет представлен в рамках Глобального форума по конкуренции ОЭСР в конце 2021 года.

Также в текущем году представители Комиссии вошли в состав рабочей группы ЮНКТАД по борьбе с трансграничными картелями. Картели – наиболее опасный вид антиконкурентных практик, эти нарушения чрезвычайно трудно выявлять и расследовать, особенно, если они совершаются на трансграничных рынках. Нами за последние несколько лет выявлены антиконкурентные соглашения (картели) на рынках систем кохлеарной имплантации и калибровки датчиков аппаратов «Фиброскан». Проведенные расследования показали, что зарубежные компании влияют на рынки стран ЕАЭС, при этом они намеренно не открывают представительства в государствах-членах, что дает им возможность избегать ответственности.

Мы считаем, что вопрос борьбы с трансграничными картелями должен решаться в тесном взаимодействии с конкурентными ведомствами стран мира. Имеющаяся практика Комиссии и национальных конкурентных органов стран ЕАЭС свидетельствует об участии в трансграничных картелях субъектов третьих стран.

Мы активно прорабатываем вопрос наделения Евразийской экономической комиссии антимонопольными полномочиями в отношении третьих стран, и для этого важно взаимодействие в рамках Рабочей группы ЮНКТАД по трансграничным картелям.

Также открыт диалог с Европейской комиссией. В марте этого года прошла первая встреча с представителями Генерального директората по конкуренции Европейской Комиссии, в ходе которой обсуждались вопросы конкурентного законодательства и правоприменения в ЕАЭС и Евросоюзе.

Значимым событием 2021 года стало вступление Комиссии в Международную конкурентную сеть. Статус членства в этой авторитетной в сфере конкуренции организации позволит нам не только участвовать в ежегодных конференциях МКС, но и обсуждать с антимонопольными регуляторами мира наиболее актуальные вопросы конкурентной политики и правоприменения, адвокатирования конкуренции, участвовать в выработке совместных решений и рекомендаций.

Уже несколько лет мы тесно сотрудничаем с Андским сообществом. В августе текущего года между ЕЭК и Андским сообществом подписана Программа сотрудничества в сфере конкуренции. Сегодня в рамках этой Программы формируется рабочая группа по обмену опытом в сфере конкурентной политики и правоприменения. Ожидается, что одной из первых сфер взаимных интересов станут вопросы отмены роуминга и регулирования цифровых рынков.