Несостоявшиеся торги – «черная дыра» национальной экономики

Высокая доля несостоявшихся торгов – это одна из хронических болезней российской контрактной системы, на которую не часто обращают внимание, считая несущественной. При этом ущерб экономике вполне ощутимый. Проблема в том, что этот ущерб трудно поддается вычислению. Он выражается в недоверии отечественных поставщиков и бизнеса государству, в низкой конкуренции на внутреннем рынке, в технических издержках всей системы закупок. В Аналитическом центре при Правительстве РФ попытались вычислить эти потери, обозначив два источника проблемы: это высокие барьеры для входа на рынок 44-ФЗ, а также неправомерное ограничение конкуренции со стороны заказчиков.

Недавно в Правительстве был проведен круглый стол по проблеме несостоявшихся торгов. Эксперты выразили общую надежду, что может быть «оптимизационный» пакет позволит снизить их долю за счет большей прозрачности закупочных процедур их автоматизации и ускорения. Именно на эти цели был направлен  360-ФЗ. Вне всяких сомнений тема несостоявшихся торгов прозвучит и на XVII Форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ», который пройдет 6-8 апреля в Сколково. Один из центральных сюжетов деловой повестки – это правоприменительная практика по 360-ФЗ. Важно услышать точку зрения поставщиков и Федеральной антимонопольной службы.

Надежды на «оптимизационный» пакет

Правовое регулирование несостоявшихся закупок значительно  упростилось благодаря «оптимизационному» пакету поправок к 44-ФЗ. В прежней версии законодательства было в три раза больше оснований для признания торгов несостоявшимися. Теперь их всего четыре. Действительно, полезным новшеством принятых поправок стало вменение заказчику обязанности заключить контракт с единственным поставщиком, в том случае, если подана одна заявка (допущена и отвечает требованиям).

Тем не менее, это не снимает с повестки главного вопроса: по каким причинам потенциальные участники торгов не желают подавать заявки?

Термин «несостоявшиеся торги» прописан не только в 44-ФЗ, но и в Гражданском кодексе РФ, что дает основания предметно работать именно над предотвращением этой проблемы, а не просто фиксировать полученный ущерб.

Согласно данным исследования Аналитического центра при Правительстве РФ, 91% несостоявшихся закупок приходится на электронные аукционы.

Характерно, что 75% всех несостоявшихся закупок – это случаи, в которых подана только одна заявка, плюс еще 20% –  это торги, на которых не было подано ни одной заявки. По каким-то причинам потенциальные поставщики не желают бороться за контракт.

Возникает резонная гипотеза о том, что все несостоявшиеся закупки связаны со злоупотреблениями заказчиков, которые пытаются подыграть нужному поставщику, заведомо ограничивая потенциальных конкурентов. На это указывают и результаты опроса участников рынка, специально проведенного Аналитическим центром, чтобы обнаружить причины пассивности поставщиков.

Павел Тихомиров, руководитель Управления конкурентной политики и методологии закупок Аналитического центра при Правительстве РФ:

– Конкуренция – весьма сложное понятие. Федеральная антимонопольная служба измеряет его с помощью индекса рыночной концентрации. Однако рыночная концентрация – это не всегда достоверный показатель. Мы получаем этот индекс только на основании данных ЕИС – применительно только к тем, кто зарегистрировался в Единой информационной системе. Но открытый рынок значительно шире. По некоторым оценкам, госзакупки составляют треть от общего объема торговой деятельности. Следовательно, аналитический механизм позволяет видеть только часть рыночной картины.

Есть еще один показатель состояния конкуренции в подотчетной системе госзакупок – это активность компаний. Ежегодно растет количество зарегистрированных участников в ЕИС, что преподносится правительством как несомненное экономическое достижение.

Но при этом их значительная доля остается латентной, – они никак себя не проявляют (не подали ни одной заявки за год). Наблюдается явная тенденция к увеличению доли пассивных участников. К сожалению, это ретроспективные данные,  проще говоря,  у Правительства нет возможности предотвратить этот процесс.

Парадокс – в торгах не участвуют даже зарегистрированные в ЕИС компании. А значительная доля бизнеса не регистрируется, избегая работы в госзакупках.

Сколько теряет государство?

Процитируем данные обширного исследования Управления конкурентной политики и методологии закупок Аналитического центра при правительстве РФ.

Каждый второй контракт с единственным поставщиком в России заключен вследствие несостоявшихся торгов.

А это значит, что государство рискует значительными бюджетными потерями из-за отсутствия экономии. Доля контрактов с единственным поставщиком в 44 законе составляет 62%. Помимо утраченной гипотетической экономии существуют конкретные издержки на проведение торгов. По данным ВШЭ, эти издержки выглядят следующим образом:

• на проведение электронного аукциона = 8-9 тыс. рублей;
• на проведение закупки способом у единственного поставщика = 4,4 тыс. рублей.

Расчет разницы трудовых затрат по 2021 году показывает, что если бы электронный аукцион не проводился, а сразу заключался контракт с единственным поставщиком – то в кошельке государства остались бы 3,4 млрд рублей. Потери трудозатрат от проведения закупки, но не заключения по ее итогам контракта составили 3,1 млрд рублей.

Итого: 6,5 млрд рублей. Такова стоимость неэффективного использования труда государственных служащих.

Не проще ли было сразу заключать контракт с единственным поставщиком? Если единственная цель дорогостоящих процедур – это проверка рынка – то цена за эту процедуру неоправданно высока.

В Аналитическом центре также выявили топ-5 предметов закупок с высокими долями несостоявшихся закупок. Оказалось, что верхнюю строчку хит-парада занимают услуги в сфере недвижимости. За ними уверенно следуют  закупки в здравоохранении (медицинские препараты лекарства и оборудование); стройка; услуги в сфере информации и связи; закупки у обрабатывающей промышленности. Интересно, что в последней категории снова всплывает медицинская специфика (реагенты, диагностические инструменты и приспособления, применяемые в медицинских целях, противоопухолевые препараты).

Аналитика по регионам показывает, что проблемы с закупкой недвижимости испытывают все субъекты РФ. В общей сложности проведено 17 тыс. торгов,  98% из которых являются несостоявшимися. Поневоле возникает резонный вопрос – зачем их тогда проводить? По лекарственным средствам и медизделиям картина в расшивке на регионы выглядит немного веселей, но также далека от нормальной.

– Может быть, следует исключить некоторые предметы закупки из требований закона, чтобы дать госзаказчикам возможность их закупать напрямую. Наверное, не имеет смысла проводить квази-торги. Это серьезная тема для размышления законодателям, – комментирует Тихомиров.

Опираясь на данные исследования, в Аналитическом центре при Правительстве РФ выдвинули ряд гипотез о причинах несостоявшихся торгов:

1. Заниженная начальная максимальная цена контракта (НМЦК). К примеру, по результатам расчета НМЦК заказчик получает цену на уровне рынка. Пока он ее публикует, проводит торги, получает заявки – реальная цена растет, убивая мотивацию потенциальных поставщиков/исполнителей. Такое возможно не только по причине ошибки заказчика (используются устаревшие данные), но и по причине инфляции.
2. Низкая конкуренция. При достаточной цене – рынок отдельно взятого предмета закупки может быть полигональным. То есть, подходящих под критерии качества поставляемой продукции или критерии качественного исполнения контракта участников на нем очень мало.

Весьма распространенная ситуация в российских регионах. На один предмет закупки приходится 1-3 достойных поставщика. А привлечение их потенциальных конкурентов из соседних регионов выглядит чистым безумием, например, по причине логистических издержек, оторванности их производственной базы от места оказания услуг или проведения работ, или даже – по причине отсутствия у них такой производственной базы. Лучшая иллюстрация – эксплуатация и обслуживание дорог. Некоторые компании отлично справляются с этой задачей десятилетиями – имея разветвленную материально-техническую инфраструктуру и кадры на местах. Конкурентные процедуры в таких случаях выглядят скорее вынужденной формальностью (издержкой), а не реальной необходимостью.

3. Картелизация рынка (сговор).

4. Злоупотребление заказчиков. Есть предположение, что не всегда несостоявшиеся торги происходят по вине участников. Сам заказчик может установить избыточные ограничения на торгах.
5. Крупные контракты. При высокой цене контракта все обеспечительные меры, механизм подачи заявки, требования к участникам – весьма существенны. Это серьезно ограничивает круг конкурентов. Не все могут подать заявки.
6. Сезонность. Торги могут не состояться по причине сезонных колебаний цены, отсутствия товара на рынке, роста цен на фоне низкой НМЦК.
7. Высокие барьеры входа на рынок госзакупок: недоверие к закону, его несовершенство, избыточная забюрократизированность процедур (сложность взаимоотношений с банковской системой для получения обеспечения даже на несущественные суммы контрактов, требования по квалификации, регистрации, уплате налогов и т.п. ). Как результат – непривлекательность предмета закупки с такими барьерами.

Автор: Андрей Троянский