Региональная экономика прицеливается к офсетным контрактам

На офсетные контракты возлагаются огромные надежды как на антикризисный механизм внутренней политики. Однако нельзя сказать, что их внедрение продвигается быстро. Есть очевидные преимущества, но есть и тормозящие факторы. Дело в том, что новый инструмент требует нового экономического мышления, новых подходов к составлению технических заданий, зачатков нормирования затрат на уровне региональных заказчиков. 

• По сути, офсет — это долгосрочный договор на поставку будущей вещи в обмен на встречные обязательства поставщика создать с нуля или модернизировать предприятие, дать рабочие места, выдерживать заданный уровень качества. Договор заключается на срок до 10 лет.

Офсетная контрактация станет магистральной темой в повестке XVIII Всероссийского Форума-выставки «ГОСЗАКАЗ» 19-21 апреля в Сколково. Ей будет посвящена специальная ветка дискуссий с участием практикующих специалистов, бизнеса и представителей субъектов РФ. В результате мозгового штурма найдутся ответы на четыре ключевых проблемных вопроса:

1) Что мешает регионам внедрять офсетные контракты прямо сейчас?
2) Почему офсеты не распространяются дальше медицины?
3) Как в офсетной контрактации могут быть задействованы банки и привлеченные инвестиции?
4) Нужны ли правила ценообразования в офсетных контрактах и какими они должны быть?

На текущий момент информация о заключенных офсетных контрактах актуальна только для трех регионов: Москвы, Московской области и Республики Башкортостан. Это при том, что возможность их заключения летом прошлого года рассматривали более 50 субъектов РФ. В октябре-ноябре 2022 года первый офсетный контракт на поставку лекарств безуспешно пытались воплотить в жизнь власти Санкт-Петербурга.

Тем не менее, оптимистичные прогнозы продолжают звучать. Так, в Национальном центре государственно-частного партнерства (входит в группу ВЭБ.РФ) полагают, что уже в этом году будет заключено порядка 50 офсетных контрактов в других регионах России.

– Это один из трендов инвестиционной политики в стране. Преимущества таких контрактов в возможности привлечения инвестиций без каких-либо дополнительных издержек, снижении цены товара одновременно с ростом качества, – говорит исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко.

Лидером на этом поприще ожидаемо является Москва. В марте столичные власти подписали седьмой по счету и второй с начала 2023 года офсетный контракт.

• Всего с 2017 года Москва заключила 7 офсетных контрактов на производство лекарств, медизделий и детского питания на 72 млрд руб. Встречные частные инвестиции в развитие производств составили 12,9 млрд руб.

К сторонникам офсетной контрактации недавно официально примкнула Югра. В ХМАО обозначили перспективные сферы для будущих офсетов: производство лекарственных средств по лечению онкологических заболеваний, централизованные услуги по организации социального питания для учреждений образования и здравоохранения, а также централизованные услуги поставки и долгосрочного обслуживания текстиля для учреждений образования, здравоохранения, социального обеспечения. Перспективный объем инвестиций в эти проекты оценили в шесть миллиардов рублей.

Трудности внедрения

Риски инвестора. Первым тормозящим фактором для офсетной контрактации являются риски инвестора. Если для государства (как гаранта сделки) не возникает прямых убытков, то в случае сбоев в реализации инвестпроекта или, например, в результате внезапного изменения его рентабельности –  рискует в первую очередь инвестор. Как вариант напрашивается расширение круга вкладчиков, привлечение в него нескольких кредитных организаций. Но пока, к сожалению, механизм финансового соучастия в офсетных контрактах слабо проработан с банковской системой. Должен появиться первый успешный опыт, чтобы кредиторы поверили, в прибыльность идеи.

Угроза конкуренции. Еще одна проблема – это потенциальная угроза конкуренции. Этот вопрос отнюдь не случайно поднимали на Форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ» в прошлом году, когда офсетная контрактация только выходила в открытый рынок. Отсутствие у антимонопольного ведомства инструмента предварительного контроля за офсетами затрудняет защиту интересов третьих лиц. Дело в том, что при заключении контракта инвестор вносится в перечень единственных поставщиков. Нужен ли механизм предварительного одобрения со стороны ФАС России? Каким он должен быть, чтобы не оказался бюрократическим барьером?

Объем спроса. Многие регионы, особенно те, кто находится в дотационной группе, или близок к ней, не способны самостоятельно обеспечить объем спроса, достаточный для того, чтобы производитель покрыл свои расходы на инвестиции. В теории, ради решения этой проблемы придумана и уже реализована в законе возможность заключения офсетного контракта совместно с несколькими субъектами – межрегиональный офсет.

Параметры бюджетного планирования. В Татарстане справедливо отмечают, что низкие темпы распространения офсетных контрактов по регионам при огромном интересе бизнеса к этому инструменту во многом связаны с параметрами бюджетного планирования, принятыми в РФ. Узкие рамки бюджетного планирования тормозят офсетную практику.

Такую точку зрения недавно высказала глава Агентства инвестиционного развития Республики Татарстан Талия Минуллина:

– Нас что ограничивает — это бюджетное планирование. Мы бюджет на три года планируем, а офсет идет до 10 лет. Как государство может гарантировать то, чем оно не управляет? Сегодня это камень преткновения для всех субъектов РФ. Пока бюджетное планирование не станет долгосрочным, будет сложно дальше реализовывать договоренности с частными компаниями. Рано или поздно офсетные контракты у нас появятся, потому что сегодня все этим занимаются. Если раньше у офсета была высокая планка и ее невозможно было выполнить небольшим частным производствам, то сегодня она снижена до 100 миллионов рублей, потом там большой срок — до 10 лет.

Проблемы ценообразования

Вопросы прибыльности и рентабельности офсетных контрактов зависят от принципов ценообразования, которые для этой отрасли еще не сложились. Инвестору (потенциальному производителю) де-факто неизвестна фактическая цена продажи товаров, что является для него дополнительным фактором риска и затрудняет планирование. Ведь он инвестирует в производство значительные ресурсы (от 100 млн до 1 млрд рублей).

При этом на период, пока средства будут вкладываться в конвейер, инфляцию никто не отменял. Также могут происходить и колебания рыночной цены на продукцию, которая является предметом закупки, на комплектующие. Могут появиться альтернативные решения (например, взаимозаменяемые препараты – если речь идет о медицине, цена которых значительно ниже). Тогда инвестор не защищен от убыточности проекта.

Кстати, такая угроза существует для всех форматов долгосрочной контрактации, для СПИКов, концессионных соглашений. В этой связи существует вполне резонный запрос на создание четкого алгоритма нормативно-правового регулирования и регистрации цен.

Было бы правильно установить некие правила, ценообразования по соглашению сторон, которые бы позволяли (в случае снижения стоимости продукции) требовать соразмерного увеличения объема закупок, гарантируемых заказчиком.

Механизм повышения прибыльности офсетных контрактов через единого заказчика

Любопытная правовая дискуссия развернулась недавно вокруг офсетных контрактов на закупку лекарств. Она еще не завершилась, но может иметь большие последствия для развития инструмента офсетных контрактов.

Российским медучреждениям хотят предоставить право закупать медоборудование и расходные материалы через единого заказчика в рамках офсетного контракта. Соответствующие поправки к законодательству сейчас обсуждают в правительстве по инициативе Правительства Москвы. Одна из причин – возможные сложности с импортом медтехники и лекарственных препаратов. Чтобы задействовать инструмент единого заказчика требуются поправки в закон «Об обязательном медицинском страховании».

Консолидированный заказ со стороны медучреждений мог бы стать достаточной мотивацией для заключения офсетного контракта. Понятно, что отдельно взятая больница участвовать в офсетном контракте не может. А вот структура, представляющая нужды сотни больниц – вполне. Первый вице-премьер Андрей Белоусов дал поручение Минфину, Минэкономики, ФАС и Минздраву проработать предложение мэра Москвы.

Пока Минфин не поддерживает идею совместных закупок на том основании, что инвестор, выступающий поставщиком по офсетному контракту, не может быть ответственным перед несколькими заказчиками.  В то же время, часть 3 статьи 26 ФЗ-44 допускает проведение централизованных закупок в интересах региональных структур через единого заказчика.

Особый вопрос – диверсификация офсетных контрактов

Пока регионы избрали для себя откровенно «медицинский» сценарий офсетной контрактации.  Однако свежими поправками в законодательство предусмотрена возможность заключения офсетных контрактов не только на производство товаров, но и на оказание услуг. А перспективными направлениями для использования офсетных контрактов кроме медицины и общепита, где они уже используются, являются: машиностроение, транспорт, энергетика, техника и материалы для жилищно-коммунального хозяйства, для утилизации бытовых отходов, ИТ-оборудование и другие высокотехнологичные продукты. Инструмент заработает в полную силу, когда мы увидим первые контракты в перечисленных отраслях.

Автор: Андрей Троянский